高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案

廣東省高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案

一、概述：

隨著我省高速公路網(wǎng)絡的快速發(fā)展，高速公路路產(chǎn)資源的開發(fā)利用越來越受到人們的重視。新粵公司根據(jù)高速公路網(wǎng)絡發(fā)展的要求，在一九九九年三月向省廳提出了《關于高速公路服務區(qū)、規(guī)劃、建設、經(jīng)營管理一體化的總體設想》（新粵[1999]6號）。省交通廳對此十分重視先后兩次主持召開了由廳有關處室及各大業(yè)主參加的服務區(qū)一體化工作專題會議，肯定一體化工作的重要性和必要性，成立了由廳計劃處及各大業(yè)主組成的高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化工作小組（《關于成立高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化工作小組的通知》粵交計函[1999]1665號），下設辦公室負責日常具體工作。在此期間，工作辦公室廣泛收集資料，征求各方意見，并對目前我省服務區(qū)的情況進行了實地調(diào)查；通過進行資料研究分析和方案比選，編寫了《廣東省高速公路服務區(qū)調(diào)查情況分析》、《服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案財務評價》和《滬寧高寧高速公路江蘇段服務區(qū)的經(jīng)營情況分析》三個實施方案論證材料。

二、目前我國、我省高速公路服務區(qū)的現(xiàn)狀和存在問題：

目前我省已建成的高速公路項目有：廣佛、佛開、廣三、廣花、深汕、廣深、機荷、惠鹽、花清、廣珠東等項目，累計通車里程近1000公里，計劃到2002年高速公路的通車里程達到2300公里，2023年達到3300公里；經(jīng)工作小組初步調(diào)查，已建和在建的高速公路服務區(qū)有5對，停車區(qū)2對；在建的高速公路項目規(guī)劃建設的服務區(qū)共有25對，停車區(qū)3對（見下頁附表），服務區(qū)的設計間距30－60公里一對，一對服務區(qū)征地面積從60畝－100多畝。根據(jù)目前高速公路服務區(qū)的現(xiàn)狀，我們認為存在以下幾個方面的問題：

（一）規(guī)劃欠整體性，布點不盡合理。不同業(yè)主建設的路段交接處服務區(qū)靠得太近，容易造成重復投資、資源浪費。如：西部沿海雅韶服務區(qū)和開陽的陽江服務區(qū)距離太近（見附圖），就是由于不同的設計單位按各自路段進行設計所造成的。

（二）服務區(qū)在規(guī)劃建設過程中，未能根據(jù)車流量的情況保持合理的間距或?qū)嵤┓制诮ㄔO。我們認為目前服務區(qū)的設計間距，是按評價期20年高速公路服務需求進行規(guī)劃設

服務區(qū)規(guī)劃情況表

計的，具體實施時應根據(jù)交通量的變化逐步分期進行建設。作為投資者或經(jīng)營者，在項目通車的初期按此間距投資或經(jīng)營服務區(qū)項目，會由于項目通車初期車流量小，加上服務區(qū)密度過大而分薄車輛進入率，造成投資收益降低，經(jīng)營虧損。外省某高速公路服務區(qū)及深汕西的沙田加油站就有類似的情況。我們在進行財務分析時也發(fā)現(xiàn)，當車流量不變的情況下服務區(qū)密度加大，引起車輛進入率下降，收益大幅降低。因而實行服務區(qū)建設應先進行總體規(guī)劃，征地預留，先疏后密，分期建設。由于在高速公路主體項目通車幾年后，車流量大幅增加，后建的服務區(qū)內(nèi)部收益率會大幅提高。

（三）投資規(guī)模失控，服務區(qū)搞大而全。只注重社會效益、忽略經(jīng)濟效益，造成投資過大回報率低，有些服務區(qū)的收益都不夠支付利息。例如：外省某高速公路1996年9月－1998年9月兩年間，6個服務區(qū)經(jīng)營收入共1.9億元，1998年平均每個服務區(qū)年平均收入1833萬元，按30％計算毛利僅550萬元，以服務區(qū)的規(guī)模，工資管理費至少需要350萬元，凈收益只有200萬元，該項目一對服務區(qū)的投資額是6000萬元，1998年的投資回報率僅為3.3％。據(jù)了解實際情況是：1998年6個服務區(qū)一共僅向項目公司上交了240多萬元，共3.6個億的投資回收只能是個奢望。若服務區(qū)長期經(jīng)營虧損，不利于服務區(qū)的健康發(fā)展，必然會造成服務水平下降。我們在實施方案財務分析中也得到同樣的結果：投資規(guī)模過大，內(nèi)部收益率就會大幅下降。這樣的問題應該引起我們重視。

（四）由于經(jīng)營主體各異，缺乏統(tǒng)一性容易產(chǎn)生不良競爭，造成惡性循環(huán)。目前國省道上的不少服務項目存在類似的問題。

（五）目前我省服務區(qū)項目的經(jīng)營多用承包方式，分散經(jīng)營，由于承包者經(jīng)營管理水平參差不齊，對建立服務區(qū)品牌、提高整體形象不利。如深汕陸豐服務區(qū)、花清獅嶺服務區(qū)都是個人承包建設經(jīng)營管理的模式。

為解決以上存在的問題和可能會出現(xiàn)的問題，最有效的辦法就是實施服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化。隨著近期在建項目服務區(qū)規(guī)劃建設工作的全面展開，為了防止上述問題的發(fā)生，愈顯服務區(qū)一體化工作的緊迫性。工作小組按省廳要求提出一體化的具體實施方案如下：

三、全省服務區(qū)一體化的總體目標和實施方針

服務區(qū)一體化的總體目標：逐步建立完善的高速公路網(wǎng)絡服務保障體系，為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務，使之在經(jīng)濟上成為除主線收費之外的高速公路路產(chǎn)經(jīng)營的另一個支柱產(chǎn)業(yè)，為我省高速公路還貸及投資建設滾動發(fā)展作出貢獻。

根據(jù)當前的實際情況，服務區(qū)一體化有必要實行“統(tǒng)一規(guī)劃，分期建設，多元化規(guī)模經(jīng)營，以區(qū)養(yǎng)區(qū)，以區(qū)建區(qū)，滾動發(fā)展“的實施方針。

（一）統(tǒng)一規(guī)劃。就是要在滿足高速公路服務的基礎上對全省高速公路服務區(qū)的布局、間距、規(guī)模、建設實施時間進行統(tǒng)一規(guī)劃部署。

（二）分期建設。服務區(qū)的建設要在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，按不同時期的服務需求，進行分期建設，逐步完善。

（三）多元化規(guī)模經(jīng)營，以區(qū)養(yǎng)區(qū)，以區(qū)建區(qū)，滾動發(fā)展。就是以高速公路網(wǎng)絡為依托，以服務區(qū)為發(fā)展基地，開展除主線收費外的多元化規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營規(guī)模效益的優(yōu)勢，以服務區(qū)養(yǎng)服務區(qū)，以已建服務區(qū)的收益建設新的服務區(qū)，不斷滾動發(fā)展。

四、服務區(qū)建設的實施計劃

分期實施原則：先建已通車且交通量較大項目的服務區(qū)，再建在建項目的服務區(qū)，先征地預留，再根據(jù)交通量情況分期實施建設；進而逐步完善服務區(qū)配套設施（某個服務區(qū)本身的建設，也應分期進行，根據(jù)需要分步分期實施）。

根據(jù)工作小組的調(diào)查情況，考慮各線之間的銜接點和全線車流量大小、間距適宜等因素，初步提出分期建設各個服務區(qū)的實施計劃。具體實施建議如下（見附件三）：

1、1999－2002年初步發(fā)展期

在發(fā)展完善已建、在建的鮜門、沙田、陸豐、花都、獅嶺、浪網(wǎng)六個服務區(qū)的基礎上，規(guī)劃新建的服務區(qū)項目有：佛開的大雁山、虎門大橋的南沙、深汕東的田心、京珠北的小塘、京珠南的曲江、黃花湖，西部沿海的上川島、開陽的陽江等八個服務區(qū)。

2、2003－2005年滾動發(fā)展期

項目有：廣惠的沙埔、角洞、汕汾的鐵鋪、普惠的池尾、等四個服務區(qū)。

3、2006－2023年初步建立全省高速公路網(wǎng)絡服務保障體系

項目有：京珠南的魚灣、電湛的官渡、廣肇的肇慶、第6頁共14頁

河梅的畬江、江中的橫欄、京珠北的乳源、開陽的梁金山、西部沿海的崖南、廣惠的沙河等九個服務區(qū)。

4、預留項目：

京珠南的太和、廣珠東的石基。

5、緩建工程

由于布局不盡合理而緩建的項目有：西部沿海的雅韶、深汕東的惠來、廣惠的百花等三個服務區(qū)。這些項目征地預留，視交通量發(fā)展的情況再定實施期或開發(fā)其他用途。

我們運用財務分析的方法，把以上實施計劃與項目同期建成服務區(qū)的原方案進行比較，新方案投資額大幅下降，收益率提高，增強了抗風險能力。

五、實施計劃的保障措施

（一）建議省廳給予一定的政策支持，并在實施一體化過程中協(xié)調(diào)專營公司與各大業(yè)主的關系，確保服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理權的集中統(tǒng)一，這是實現(xiàn)服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化的首要條件。

（二）需要各大業(yè)主的理解和支持；從全省交通事業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，在省廳的指導下積極主動的配合實施一體化工作。

六、組建服務區(qū)一體化專營公司的方案

要實現(xiàn)上述目標，必須首先要在組織上實現(xiàn)一體化，組建成立一體化專營公司是實現(xiàn)一體化的必要條件。根據(jù)目前的實際情況，服務區(qū)一體化工作小組提出以下三種方案：

（一）以新粵公司牽頭，各大業(yè)主入股聯(lián)合組建專營公司（附件一）。

（二）以新粵公司及現(xiàn)有服務區(qū)專營公司為主體，各業(yè)主單位入股組建專營公司。

（三）通過資產(chǎn)重組方式成立專營公司，將全省的高速公路（廳有投資的項目）服務區(qū)歸由專營公司建設和經(jīng)營；省已投資征地拆遷，三通一平等，至于加油站、快餐店、便利店用招商引資方式合作建設，實現(xiàn)一體化。方案一：由各大業(yè)主入股聯(lián)合組建專營公司。能最大限度地維護業(yè)主的利益。但若不對目前業(yè)主所屬的專營公司進行業(yè)務合并，會形成多頭分散經(jīng)營的局面，這將給真正實現(xiàn)一體化經(jīng)營帶來較大的困難。方案二：以新粵公司及現(xiàn)有服務區(qū)專營公司為主體，各業(yè)主單位入股組建專營公司。既充分維護各業(yè)主的利益，又能通過對不同業(yè)主所屬的服務區(qū)專營公司進行業(yè)務合并，達到一體化的目的。其主要優(yōu)缺點如下：

1．新粵公司作為省廳駐外公司，可以充分發(fā)揮其在引進國外資金、合作伙伴和先進管理方式上的作用。并能在服務區(qū)建設總承包的基礎上與其他業(yè)主進行合作。

2．能充分利用各服務區(qū)專營公司在服務區(qū)建設經(jīng)營管理實踐中所造就的一批專業(yè)人才和經(jīng)驗，以及與合作伙伴建立了互利互信的關系。

3．專營公司在一體化規(guī)模經(jīng)營中創(chuàng)造規(guī)模效益，由于服務區(qū)的產(chǎn)權、收益權屬業(yè)主所有，業(yè)主能獲得更多收益，從而解決了兩者之間在利益分配上的矛盾。

由于部分業(yè)主所屬專營公司已開展了較長時間的工作，若以此方案組建專營公司，可能會對這部分專營公司造成局部利益上的損失，從而產(chǎn)生抵觸情緒；因而此方案需輔之于一定的行政手段才能實施。

方案三：通過資產(chǎn)重組實現(xiàn)一體化。其優(yōu)點是易于集中，能迅速組成專營公司。由于服務區(qū)產(chǎn)權、經(jīng)營收益權屬專營公司，有利于今后一體化工作的順利進行；實現(xiàn)按專業(yè)分類經(jīng)營管理模式。但在目前高速公路投資主體各異的情況下，可能會損害部份業(yè)主的利益。

七、實施一體化的四條基本原則：

為維護業(yè)主利益，順利實現(xiàn)一體化，制定以下四條基本原則：

（一）、明確在建項目服務區(qū)的產(chǎn)權及經(jīng)營收益權歸屬各項目的業(yè)主所有；或省廳確定的其他權屬形式。

（二）為實現(xiàn)一體化經(jīng)營，目前各單位在建項目服務區(qū)的對外發(fā)包建設經(jīng)營等工作必須暫停，待廳批準一體化方案后，再按方案實施。

（三）、對目前已在建的服務區(qū)項目，暫仍歸業(yè)主管理，待廳批準成立專營公司，及交通集團組建業(yè)務劃分時，以簽訂經(jīng)濟合同的形式，由業(yè)主委托專營公司統(tǒng)一管理。

（四）、對目前已經(jīng)營或已建成的深汕西鲘門服務區(qū)、沙田加油站、陸豐服務區(qū)、花清獅嶺服務區(qū)也要在實施一體化的大原則下，由專營公司、業(yè)主單位及經(jīng)營承包者共同協(xié)商具體的實施辦法。使之在一體化規(guī)模經(jīng)營中產(chǎn)生規(guī)模效益及提高管理水平。

八、實施經(jīng)營一體化的四個步驟：

步驟一、建議省廳行政發(fā)文，明確專營公司為高速公路服務區(qū)的指定專營單位，并由省廳或省廳指定的單位牽頭，按批準的方案實施組建專營公司。由于服務區(qū)投資大，回收期長，建議省廳同時也將高速公路的廣告納入專營公司的經(jīng)營范圍。這樣一方面可以改善專營公司的初期現(xiàn)金流量的狀況，另一方面可以把廣告的經(jīng)營提高到規(guī)模經(jīng)營的層次，創(chuàng)造更大的效益，為服務區(qū)的建設及高速公路的還貸提供有力支撐。

步驟二、由專營公司與廳屬各業(yè)主單位，以簽訂經(jīng)濟合同的方式，確定業(yè)主控股部份服務區(qū)經(jīng)營權的受讓。

步驟三、由各業(yè)主協(xié)助專營公司與各高速公路項目的其他股東，以贖買、補償?shù)确绞綄崿F(xiàn)股份項目服務區(qū)全部經(jīng)營權的轉(zhuǎn)移。

步驟四、將來時機成熟，對其它非省廳投資的項目，專營公司可以通過買斷、合作經(jīng)營等方式，對其它非省廳投資的項目服務區(qū)經(jīng)營權進行控制，最終達到行業(yè)規(guī)范、規(guī)模經(jīng)營、規(guī)模效益、規(guī)模發(fā)展的目標。

九、落實一體化規(guī)劃建設實施方案的五項措施

在部、廳的指導下對在建項目規(guī)劃設計進行調(diào)整。以原有各項目服務區(qū)的規(guī)劃及交通部關于服務區(qū)建設的指引為基礎，以滿足高速公路服務的基本需要為前提，以實現(xiàn)更大的投資效益為目標，由專營公司針對不同時期的實際情況，對全省高速公路網(wǎng)絡服務區(qū)項目建設進行總體規(guī)劃、規(guī)模控制、分期實施。

（一）規(guī)劃中高速公路工程項目服務區(qū)的規(guī)劃設計列入省高速公路交通工程總體規(guī)劃和服務區(qū)專營公司的工作范籌，給有關部門提供專業(yè)建議，以利于專營公司今后的經(jīng)營。

（二）高速公路主體項目通車初期根據(jù)交通量原則上先按100公里左右設一對服務區(qū)；所建的服務區(qū)項目基本上應與高速公路主體項目通車同時建成營運。前期先建加油站、快餐店、便利店、公廁和停車區(qū)，待交通量增大后初需要逐步增設其余服務項目，確保高速公路上車輛人員的服務需求。

（三）對于原設計密度過大或聯(lián)線總長不足60公里的而緩建的服務區(qū)項目，先進行區(qū)內(nèi)綠化美化，或先建停車區(qū)、便利店、公廁等小型服務項目，這樣既提高了高速公路的服務水平，又為今后的發(fā)展打好基礎。

（四）對現(xiàn)已征用的服務區(qū)用地，原則上不做大的變更，如確需變更則用換征用地或重征用地的辦法實施。對用地多的大型服務區(qū)項目，應先做項目總體規(guī)劃，再根據(jù)需要進行分期建設；原征地規(guī)模過小的則應盡快作出補征用地方案，按基建程序補辦手續(xù)。

（五）服務區(qū)建設一體化以新粵公司服務區(qū)建設總承包為基礎，新粵公司將已簽的服務區(qū)建設總承包合同通過一定的形式轉(zhuǎn)由專營公司承接建設；未與新粵公司簽建設合同的在建項目服務區(qū)工程由業(yè)主單位委托專營公司建設。

十、服務區(qū)專營公司的經(jīng)營項目和經(jīng)營模式

服務區(qū)的經(jīng)營項目以加油站、便利店、快餐店為主；輔助設施包括：停車場、休息廳、公共廁所、汽車維修服務等。在廳批準專營公司實施方案后，由專營公司通過包裝宣傳將服務區(qū)招商項目推出市場，吸引投資者和資金（境內(nèi)境外）。以招標的方式公平選擇合作經(jīng)營者為主，其他的招商形式作為補充。服務區(qū)的經(jīng)營以引入高品牌、高知名度的專業(yè)公司進行連鎖式經(jīng)營為主，提高服務區(qū)的整體服務水平及發(fā)揮整體品牌效應，以吸引更多的顧客和車輛進入服務區(qū)消費。

十一、投資建設服務區(qū)的風險控制

1．風險主要來自行業(yè)競爭；目前國省道上的服務行業(yè)由于規(guī)劃無序，油站林立，行業(yè)競爭使許多公路的服務項目經(jīng)營陷入困境。我們實施一體化后可以克服上述問題，此項風險將會大大降低。

2．在投資上要實行規(guī)模控制、分期建設、不搞一步到位，這樣就能控制投資風險。

十二、服務區(qū)的融資模式

實行業(yè)主投資、招商引資為主、商業(yè)貸款為輔相結合；商業(yè)廣告經(jīng)營收入為補充。

1．業(yè)主投資：由于明確了服務區(qū)的產(chǎn)權，經(jīng)營收益權屬業(yè)主所有，服務區(qū)的征地、三通一平、加減速車道、通道等基礎設施的建設由業(yè)主負責投資。服務區(qū)房建及其他配套設施的投資具體實施辦法是：在新粵公司建設總承包的基礎上，由各業(yè)主單位將原各項目服務區(qū)建設的預算費，通過簽訂合同的方式交一體化專營公司負責按計劃分期實施建設。

2．招商引資：為了節(jié)省投資，提高服務水平，在業(yè)主投資基礎設施的基礎上，專營公司通過向?qū)I(yè)公司出讓經(jīng)營權的形式，由專業(yè)公司投資建設經(jīng)營，完善服務設施。

3．以商業(yè)貸款作為補充，要求專營公司要有較高信用等級，建議專營公司的注冊資本不少于2000萬元。注冊資金由專營公司各股東按所占股份大小出資。

4．以高速公路網(wǎng)絡廣告的經(jīng)營收入作為補充，滾動發(fā)展。

服務區(qū)一體化工作小組

二000年一月十八日

粵交人函[1999]3125號

關于組建高速公路服務區(qū)專營公司的函

新粵有限公司、省高速公路公司、公路建設公司、公路管理局、長大公路工程有限公司、廣東交通實業(yè)投資公司：

為了加快高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化工作進程，經(jīng)研究，廳原則同意組建高速公路服務區(qū)專營公司。由新粵有限公司牽頭負責組建專營公司的協(xié)調(diào)工作，商各股東單位簽署出資協(xié)議和公司章程，做好各項前期準備工作。

一九九九年十一月二十五日

粵交計函[1999]2712號

關于省高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案的批復

各有關單位：

由新粵有限公司、省高速公路公司等各有關單位組成的“服務區(qū)一體化工作組“上報的《廣東省高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案》悉，經(jīng)研究，批復如下：

一、原則同意《廣東省高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體化實施方案》（以下簡稱“實施方案”）。

二、原則同意“實施方案“所提分期修建各個服務區(qū)的實施計劃和五項措施，在建的各條（段）高速公路項目業(yè)主均應遵照執(zhí)行，近期服務區(qū)經(jīng)營項目以加油站、便利店、快餐店、停車場、公廁為主，遠期根據(jù)交通量增長情況再增加其他輔助設施。

三、關于組建服務區(qū)一體化專營公司方案，待省府批復交通集團組建方案后再研究確定。

廣東省交通廳

粵交計函[1999]1665號

關于成立高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)營管理一體工作小組的通知

新粵有限公司、省高速公路公司、公路建設公司、長大公路工程有限公司、公路局、廣東交通實業(yè)投資公司：

鑒于我省高速公路建設投資主體多元化的特點，高速公路服務區(qū)規(guī)劃、建設、經(jīng)營管理一體化是十分必要的。經(jīng)研究，決定成立高速公路服務區(qū)規(guī)劃、建設、經(jīng)營管理一體化工作小組，籌備這方面的工作。名單如下：

組長：

新粵有限公司

副總經(jīng)理

副組長：

省高速公路公司

副總經(jīng)理

廣東冠通高速公路路產(chǎn)經(jīng)營有限公司

總經(jīng)理

成員：

省交通廳計劃處

工程師

新粵有限公司

部門經(jīng)理

金道達公司開發(fā)部

副經(jīng)理

金道達公司

主任工程師

省路橋建設發(fā)展公司

工程師

省公路建設公司運營部

工程師

省長大公路工程有限公司廣惠項目部

副經(jīng)理

省長大公路工程有限公司經(jīng)營部

助理工程師

省交通實業(yè)投資公司

助理經(jīng)濟師

請工作小組抓緊開展工作，提出具體方案及組建建議報廳審定。

一九九九年六月二十三日

服務區(qū)建設實施項目時間表