論油氣長輸管道項目的用地管理

在我國一般的工程項目管理中，項目所使用的土地通常由建設(shè)單位在工程前期籌劃階段通過法律規(guī)定的程序來取得，并作為一種可以完全使用的資源提供給承包 商。因此，項目用地管理在工程項目管理中的地位沒有像計劃管理、進度管理等那樣重要，僅是建設(shè)單位應(yīng)該完成的一項工作。油氣長輸管道項目由于用地的特殊性 和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，其用地管理成為項目管理中的重要內(nèi)容，需要建設(shè)單位和承包商共同協(xié)作才能完成。

油氣長輸管道是指產(chǎn)地、儲存庫、用戶 間的用于輸送油氣介質(zhì)的管道，不包括管道站場內(nèi)部的工藝管道、油氣田集輸管道、城市燃氣輸配管網(wǎng)以及工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道，長距離（如西氣東輸二線管道 主干線和支線總里程超過9102千米）和埋地敷設(shè)是油氣長輸管道的主要特征。管道設(shè)施的建設(shè)、使用和維護都要依附于土地，以臨時、永久或其他方式占用土 地。油氣長輸管道的高速發(fā)展帶來了管道項目用地的日趨緊張。圍繞土地權(quán)利、用地補償?shù)犬a(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在“征地”困難和阻工現(xiàn)象不斷發(fā)生，還 包括管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。這些矛盾在管道項目建設(shè)中成為制約工程進展最顯著的 因素，進而用地管理就成為油氣長輸管道項目管理的重要內(nèi)容。

二、油氣長輸管道項目用地管理的必要性

油氣長輸管道項目需要單獨的用地管理，主要是因為其用地具有特殊性和用地的取得非常困難。大量的管道工程實踐表明，與項目用地相關(guān)的問題是除氣候外阻礙管道工程進展最主要的因素，而產(chǎn)生這些問題的根源主要在于下述兩個方面。

（一）油氣長輸管道項目用地的特殊性

油氣長輸管道項目由線路、站場、閥室、施工與維修道路（伴行路）等主要工程以及電力系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動控制系統(tǒng)等管道附屬設(shè)施組成，線路長，跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質(zhì)也多種多樣。

油氣長輸管道通常采用埋地敷設(shè)的方式，埋深根據(jù)地理環(huán)境不同而變化，通常約在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然氣管道保護法》相關(guān)條款 分別對管道中心線兩側(cè)5 1000米范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定。管道通行及限制性用地是管道建設(shè)用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現(xiàn)在以下幾個 方面。

1.管道埋地敷設(shè)只是對土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利， 因此管道敷設(shè)并不取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)。管道敷設(shè)用地不應(yīng)采取土地征收的方式，因為我國的土地征收是直接將集體土地所有權(quán)征為國有，是征收 完全的所有權(quán)，沒有征收部分權(quán)利的規(guī)定。

2.管道通行用地不屬于臨時用地，即使管道敷設(shè)時是短期內(nèi)使用、支付補償并恢復原貌，但是管道建成后是對土地空間的一種長期、限制性占用，超出了臨時用地的范圍。

3.出于管道安全的考慮，法規(guī)對管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對原有土地的農(nóng)業(yè)種植和其他開發(fā)利用構(gòu)成影響，這種立法上的管制作用間接地約束財產(chǎn)的使用權(quán)的情形通常被認為是“準征收”行為，我國目前還沒有“準征收”方面的法律認定。

（二）油氣長輸管道項目用地獲取較難

管道通行用地的特殊性和油氣長輸管道用地的取得缺乏相應(yīng)的法律支持，是實踐中導致“征地”難和不斷阻工的直接原因。此外，以下因素也使得長輸管道項目用地的獲取更加困難和復雜。

1.同其他建設(shè)項目一樣，長輸管道項目也會遭遇“征地”問題，如征地補償標準問題、拆遷問題、耕地占補平衡問題、項目沿線水土保持和生態(tài)環(huán)境保護問題等 等。社會對被“征地”方的利益是否得到保護非常關(guān)注，土地權(quán)利人自身對此也非常敏感，補償標準常常成為用地沖突的直接誘因。

2.油氣長輸管道 項目具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，它既是國家基礎(chǔ)能源設(shè)施又是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施。管道公益性通常要求管道企業(yè)在很短的工期內(nèi)完成項目，管道企業(yè)不得不邊 施工邊獲取用地；管道商業(yè)性又使得管道企業(yè)以劃撥方式獲得用地的合理性受到質(zhì)疑，并在用地補償標準的談判中處于劣勢。

3.在審批制度下，各地 方政府執(zhí)行國家發(fā)改委的立項決定，油氣長輸管道項目只需出具立項批復就能辦理地方規(guī)劃、土地、林業(yè)、環(huán)保等許可。實行企業(yè)投資項目核準制后，國家發(fā)改委先 聽取地方政府的意見，油氣長輸管道項目需要先獲得地方規(guī)劃、用地預審、環(huán)境評價等有效支持文件。長輸管道項目一般要經(jīng)過多個不同的行政區(qū)域，因此項目核準 的周期通常很長，項目用地的獲取也是一個長期過程。

4.油氣長輸管道項目用地沒有納入土地利用總體規(guī)劃，管道建設(shè)經(jīng)常與地方土地利用規(guī)劃發(fā)生沖突，管道企業(yè)不得不通過聽證來獲取用地或者改線，這就意味著管道企業(yè)需要承擔更多的成本。

5.在各地方的征地補償標準中，大多沒有油氣長輸管道項目用地的補償標準，只能通過土地評估機構(gòu)估價或者管道企業(yè)與地方政府的談判來確定，最終以地方政 府文件的形式執(zhí)行。但土地權(quán)利人對這種補償標準的認可程度并不高，他們并不關(guān)心用地的方式和補償標準是否合法，而是期望得到更高的補償數(shù)額，更在乎補償?shù)?公平性。

6.《石油天然氣管道保護法》對管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定，土地權(quán)利人不僅要求對這種限制進行補償，還會要求以永久用地的方式給予補償，即使土地權(quán)利人明白管道企業(yè)不會永久使用管道上方的土地。

7.當油氣長輸管道項目需要穿越河流、鐵路、公路時，主管部門可能會提出高額的穿越費用，管道企業(yè)在工期的壓力下往往只能接受這種要價以取得通過權(quán)。

8.由于工程性生態(tài)破壞問題在前些年并未得到重視，因此工程建設(shè)中大多忽視了生態(tài)環(huán)境保護和恢復措施的執(zhí)行，以致這些環(huán)境問題一直遺留下來并產(chǎn)生很多負 面影響。在這種情況下，在后續(xù)的工程建設(shè)中，地方政府和土地權(quán)利人必然提出環(huán)境保護和土地恢復的要求，這使得管道企業(yè)需要更多的投入來獲取用地。

三、油氣長輸管道項目用地管理的內(nèi)容與方法

從項目管理的角度看，油氣長輸管道項目實施用地管理的目的不僅是要在有限的用地成本內(nèi)為管道建設(shè)和運營提供土地，更重要的是為管道企業(yè)取得使用土地的一 系列權(quán)利，如臨時用地使用權(quán)、永久建設(shè)用地使用權(quán)、管道通行權(quán)等，這些權(quán)利可以統(tǒng)稱為“管道通過權(quán)”。項目建設(shè)單位獲取“管道通過權(quán)”的過程實質(zhì)上就是項 目用地管理的整個過程。

（一）油氣長輸管道項目用地管理的主要內(nèi)容

油氣長輸管道項目用地 管理的主要內(nèi)容包括：獲取項目核準的支持文件；根據(jù)管線路由評估項目土地使用成本；制定用地需求和計劃，制定管道通過權(quán)策略；與政府相關(guān)部門就補償標準進 行談判，政府發(fā)布標準；支付補償費用，取得相應(yīng)土地使用權(quán)證書；關(guān)注補償費用落實情況，處理補償糾紛事件和土地沖突事件；與穿越設(shè)施的產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商穿越施 工和補償事宜；保護生態(tài)環(huán)境，督促施工方節(jié)約用地，做好地貌恢復、土地復墾。

（二）油氣長輸管道項目用地管理的方法

在 油氣長輸管道項目用地管理中，管道企業(yè)不僅要本著節(jié)約集約用地的原則，減少土地占用，更應(yīng)該以《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《石油天然氣管道保護法》等 法律體系為支撐，通過建設(shè)單位和承包商的合作來制定有效的管道通過權(quán)策略，從而使用地管理在項目管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.節(jié)約用地的方法。 管道企業(yè)要節(jié)約用地成本，從根本上還是要減少對土地的占用。一些技術(shù)手段，如優(yōu)化管線路由（減少耕地占用和穿越次數(shù)）、同一項目中不同管徑管線同溝敷設(shè)、 合并建站等都可以減少土地占用。此外，管道企業(yè)的承包商在管道建設(shè)過程中必須嚴格按設(shè)計的作業(yè)寬度施工，杜絕超占地作業(yè)，減少土地沖突事件的發(fā)生。

2.充分發(fā)揮法律體系的支撐作用。長輸管道項目的用地雖然比較特殊，但是所有問題都只能從法律層面和政策上找突破口，用理論指導實踐，找到切實可行的解決辦法。

管道項目的臨時用地、永久性用地的取得和補償都可以通過《土地管理法》相關(guān)法律條款進行調(diào)節(jié)。2004年的憲法修正案第20條第3款規(guī)定：“國家為了公 共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”相應(yīng)地，在《土地管理法》修改中將“征用”改為了“征收”，《物權(quán)法》中也分別規(guī)定 了“征收”和“征用”的條款。區(qū)分“土地征收”與“土地征用”的實踐意義在于：不是所有的公共建設(shè)都需要進行轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的土地征收，一些項目可能只需 取得土地使用權(quán)即可滿足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要執(zhí)行土地征收程序?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》明確了將管道規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，有利于解決管 道建設(shè)同城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾；同時也明確了管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理原則，要求后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程?！段餀?quán)法》明確 了建設(shè)用地使用權(quán)可以地上、地下分別設(shè)立，那么公路鐵路方取得了地上建設(shè)用地使用權(quán)，管道企業(yè)就不需要向公路鐵路企業(yè)支付土地使用費用（只支付安全措施費 用）而直接取得地下的建設(shè)用地使用權(quán)。參照《物權(quán)法》中關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，管道企業(yè)可以嘗試以協(xié)商方式取得管道通過權(quán)，補償數(shù)額也由談判來確定。

以地役權(quán)的方式設(shè)立管道通過權(quán)還具有以下優(yōu)點：一是使管道企業(yè)取得管道通行和限制用地有法律及程序可依。對于土地權(quán)利人來說，管道通過權(quán)的補償不僅是實 際損害補償，還包含了對限制土地的損失補償，應(yīng)遠遠高于臨時用地補償方式。對于管道企業(yè)來說，可參照關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定與土地權(quán)利人進行相關(guān)問題的談判。二 是通過協(xié)議方式設(shè)立管道通過權(quán)。對于集體所有的土地，國土部門不用先征收再劃撥給管道企業(yè)使用，而是由管道企業(yè)直接與村集體協(xié)商管道通過權(quán)，直接將通過權(quán) 補償支付給村集體。這樣可以減少土地的浪費和減少補償款的支付環(huán)節(jié)，甚至避免補償款被層層截留的現(xiàn)象。三是設(shè)立管道通過權(quán)可以對土地的利用進行調(diào)節(jié)。調(diào)整 不動產(chǎn)利用關(guān)系的用益物權(quán)主要是通過諸多土地權(quán)利的合理設(shè)置以實現(xiàn)土地上各種利益的分配。管道通過權(quán)可以通過管道企業(yè)和土地所有者或使用者之間協(xié)商約定而 分配各自的權(quán)利義務(wù)，這種方式比通過法律的直接規(guī)定來調(diào)節(jié)要靈活，而且能實現(xiàn)人們對土地最大限度進行利用的愿望。

四是當前對管道的保護體現(xiàn)為 對破壞管道安全行為的事后處罰，而不是以預防為主要原則。管道通過權(quán)的物權(quán)性質(zhì)可以排除他人對其權(quán)利的妨害，而不必以實際損害結(jié)果的發(fā)生為救濟要件。因 此，管道通過權(quán)制度的建立在管道保護方面優(yōu)于管道侵權(quán)制度，其物權(quán)屬性的利用可以滿足管道保護預防原則的實現(xiàn)。五是一次性生態(tài)補償并不能從根本上解決管道 工程的廊道效應(yīng)問題，借鑒地役權(quán)的環(huán)境法意義，可以在管道通過權(quán)權(quán)利中設(shè)定管道作業(yè)帶范圍內(nèi)可以容忍的破壞，并將該權(quán)利賦予管道建設(shè)單位，管道建設(shè)單位在 施工完成后，有義務(wù)對工程形成的干擾廊道進行長期性生態(tài)恢復和廊道重建。

（三）制定有效的管道通過權(quán)策略

目前我國大部分的油氣長輸管道項目管理模式是pmt（建設(shè)單位項目管理小組）+epc（總承包商）+pmc（項目管理承包商即監(jiān)理）。pmt在實現(xiàn)項目 目標過程中貢獻很小，大部分工作都由epc來完成。在項目實踐中，雖然建設(shè)單位是項目用地管理的主體，但必須有承包商（epc及其分包商）的協(xié)助，雙方必 須在對抗的合同關(guān)系背景下，通過合作制定出有效的管道通過權(quán)策略。

策略包括以下幾方面內(nèi)容：pmt、epc及其分包商合理分工。通常pmt負 責省級以上協(xié)調(diào)，epc負責縣市鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而epc分包商則負責村鎮(zhèn)的具體操作；有足夠的協(xié)調(diào)人員、辦公和交通保障；有獨立的費用審批支付體系，依據(jù)所簽訂 的協(xié)議，對補償費、土地管理費、協(xié)調(diào)費、咨詢服務(wù)費等管道通過權(quán)費用，由pmt審批后直接支付，以減少層級環(huán)節(jié)；制定有提前量的用地計劃，計劃中明確用地 位置、面積、作業(yè)帶寬度、用地性質(zhì)、用途、用地起止時間；進行詳細的基礎(chǔ)資料統(tǒng)計，會同地方政府土地管理部門，共同進行現(xiàn)場交樁、放線，以及用地地類、地 面附著物、面積調(diào)查登記統(tǒng)計、確認、審查和審批；成立處理補償糾紛、阻工事件的專門工作小組；對施工隊伍進行土地法規(guī)宣傳教育，規(guī)范其用地行為，盡可能減 少建設(shè)用地，要求其文明施工，保護生態(tài)環(huán)境、地方設(shè)施和群眾利益，共同營造和諧的施工社會環(huán)境；杜絕未批先用，超占、亂占、濫用土地行為；做好施工中棄土 棄渣處理、地形地貌恢復和土地復墾；通過一些無償?shù)脑袨?，例如為村民整修道路橋梁、修繕水利設(shè)施、收割莊稼、捐助學校等贏得地方群眾的信任和支持。

四、結(jié)語

“征地難”是線性工程項目建設(shè)存在的共同問題，因此項目用地管理逐漸成為工程項目管理中的重要內(nèi)容。油氣長輸管道項目用地管理的最終目標是取得管道通過 權(quán)，但是我國沒有單獨的管道通過權(quán)制度，造成油氣長輸管道項目用地的取得十分困難。歐美等具有悠久管道歷史的國家普遍建立了管道通過權(quán)制度，即在土地使用 制度中確立了管道通過權(quán)的法律地位。一方面，對于規(guī)劃審批的管道項目，法律賦予項目所需土地的“強制使用權(quán)”；另一方面，對因管道建設(shè)和運行給土地所有人 帶來的限制和損害，規(guī)定分別予以補償和賠償。我國《石油天然氣管道保護法》第十五條規(guī)定，“依照法律和國務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報送備案并符合開 工條件的管道項目的建設(shè)，任何單位和個人不得阻礙”。但在目前的管道工程建設(shè)中，阻工是非常普遍和嚴重的問題，而且強制法律手段很少也很難被采用。國外的 管道工程實踐也證明了保障管道建設(shè)順利進行的最好方式不是土地的強制使用政策，而是達成“管道通過權(quán)協(xié)議”，我國管道工程建設(shè)中很多的用地問題最終也是通 過協(xié)商的方式解決的。因此，通過協(xié)商方式約定管道通過權(quán)及其補償標準是比較可行的政策手段。設(shè)立管道通過權(quán)對管道建設(shè)用地的取得與補償、土地利用各方權(quán)利 的平衡、管道的安全保護和管道廊道生態(tài)環(huán)境的保護等具有重要的現(xiàn)實意義。