宏觀、綜合的安全生產(chǎn)管理模式

一、國家安全生產(chǎn)管理機(jī)制

“機(jī)制”一詞來源于希臘，開始是用于機(jī)構(gòu)工程學(xué)，意指機(jī)械、機(jī)械裝置、機(jī)械結(jié)構(gòu)及其制動(dòng)原理和運(yùn)行規(guī)則等；后用于生物學(xué)、生理學(xué)、醫(yī)學(xué)等，用于說明有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系。隨著概念和內(nèi)涵的延伸，在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系比作一架大機(jī)器或動(dòng)物機(jī)體，用“機(jī)制”說明經(jīng)濟(jì)機(jī)體內(nèi)部各構(gòu)成要素間的相互關(guān)系、協(xié)調(diào)方式和原理。因此，管理機(jī)制從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，應(yīng)是指管理系統(tǒng)的構(gòu)成要素(主體)、管理要素(客體)間相互協(xié)調(diào)和作用方式以及運(yùn)行規(guī)則。

職業(yè)安全衛(wèi)生管理是一個(gè)全人類共同面臨的問題，對(duì)此世界各國所采取的措施都具有一些共同的規(guī)律和屬性。在職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制方面，由于各個(gè)國家政治制度、經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展歷史的不同，其職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制也存在一些差異。但隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化和全球化的發(fā)展趨勢，各個(gè)國家的職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系之間產(chǎn)生了相互的影響和滲透的趨勢。在職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制方面，世界很多國家推行的是“三方原則”的管理體制或模式。即國家一雇主一雇員三方利益協(xié)調(diào)的原則。這一原則必然建立起國家為了社會(huì)和整體的利益，通過立法、執(zhí)法、監(jiān)督的手段來實(shí)現(xiàn)；行業(yè)代表雇主或企業(yè)的利益，通過協(xié)調(diào)、綜合管理來實(shí)現(xiàn)；工會(huì)代表員工的利益，通過監(jiān)督手段來實(shí)現(xiàn)的相互督促、牽制和協(xié)調(diào)、配合的機(jī)制。

二、國家安全生產(chǎn)管理體制的發(fā)展

在我國，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是督促企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)安全法規(guī)，治理事故隱患，降低傷亡事故發(fā)生的有效手段。中華人民共和國建國50多年來，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度從無到有，不斷發(fā)展完善。在新中國成立的前夕，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》中就提出了人民政府“實(shí)行工礦檢查制度，以改進(jìn)工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備”。1950年5月，政務(wù)院批準(zhǔn)的《中央人民政府勞動(dòng)部試行組織條例》和《省、市勞動(dòng)局暫行組織通則》規(guī)定：各級(jí)勞動(dòng)部門自建立伊始，即擔(dān)負(fù)起監(jiān)督、指導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)部門和工礦企業(yè)勞動(dòng)保護(hù)工作的任務(wù)。1956年5月，中共中央批示：勞動(dòng)部門必須早日制定必要的法規(guī)制度，同時(shí)迅速將國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立起來，對(duì)各產(chǎn)業(yè)部門及其所屬企業(yè)勞動(dòng)保護(hù)工作實(shí)行監(jiān)督檢查。同年5月25日，國務(wù)院在頒布“三大規(guī)程”的決議中指出：各級(jí)勞動(dòng)部門必須加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查工作。

1979年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家勞動(dòng)總局會(huì)同有關(guān)部門，從傷亡事故和職業(yè)病最嚴(yán)重的采掘工業(yè)人手，研究加強(qiáng)安全立法和國家監(jiān)督問題。1979年5月，原國家勞動(dòng)總局召開全國勞動(dòng)保護(hù)座談會(huì)，重新肯定加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法和建立安全生產(chǎn)監(jiān)督制度的重要性和迫切性。1982年2月，國務(wù)院頒布《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》和《鍋爐壓力容器安全監(jiān)督暫行條例》，宣布在各級(jí)勞動(dòng)部門設(shè)立礦山和鍋爐壓力容器安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)，相應(yīng)設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以執(zhí)行安全生產(chǎn)國家監(jiān)督制度。1983年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)原勞動(dòng)人事部、國家經(jīng)委、全國總工會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)和勞動(dòng)安全監(jiān)督工作的報(bào)告》，指出：勞動(dòng)部門要盡快建立、健全勞動(dòng)安全監(jiān)督制度，加強(qiáng)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理，充實(shí)安全監(jiān)督干部的能力，監(jiān)督檢查生產(chǎn)部門和企業(yè)對(duì)各項(xiàng)安全法規(guī)的執(zhí)行情況，認(rèn)真履行職責(zé)，充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。從而全面確立安全生產(chǎn)國家監(jiān)督制度。從1982～1995年，由四川、湖北、天津等地區(qū)帶頭，相繼有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和一些城市通過了地方立法，規(guī)定了勞動(dòng)行政部門(勞動(dòng)局、勞動(dòng)廳)是主管安全生產(chǎn)監(jiān)督工作的機(jī)關(guān)，行使國家監(jiān)督的職能，在本地區(qū)實(shí)行安全生產(chǎn)監(jiān)督制度。同時(shí)，下級(jí)職業(yè)安全健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。1993年8月，原勞動(dòng)部頒布了《勞動(dòng)監(jiān)督規(guī)定》，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)督的內(nèi)容做出了規(guī)定。1994年7月全國人大通過了《勞動(dòng)法》，進(jìn)一步明確了安全生產(chǎn)國家監(jiān)督體制。1995年6月，原勞動(dòng)部頒布了《勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》。這些對(duì)于完善安全生產(chǎn)國家監(jiān)督體制和建立一支政治覺悟高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的安全生產(chǎn)監(jiān)督隊(duì)伍，有很大的推動(dòng)作用。

為了與經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展相適應(yīng)，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制也在不斷地調(diào)整。20世紀(jì)90年代以前積極性解決了安全與生產(chǎn)“兩張皮”的問題。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國有企業(yè)走向市場，企業(yè)形式多樣化，并成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的主體。一些經(jīng)濟(jì)管理部門的行政管理職能被逐步削弱，國家確立了“企業(yè)負(fù)責(zé)”，與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式相適應(yīng)，我國采取了“國家監(jiān)督、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制，特別強(qiáng)調(diào)了各個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門“管理生產(chǎn)必須管理安全”的思想，這一步明確了企業(yè)是安全生產(chǎn)工作的主體，為建立“政府、企業(yè)、工會(huì)”三方協(xié)調(diào)管理機(jī)制打下了基礎(chǔ)。在全國范圍內(nèi)建立起了以政府、部門、企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的安全生產(chǎn)責(zé)任制，安全生產(chǎn)工作責(zé)任到人、重大問題有專門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)解決的局面基本形成。

三、我國安全生產(chǎn)管理帆制的建立

隨著國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，以及為了與國際接軌，我國的國家安全生產(chǎn)管理機(jī)制向著如下模式發(fā)展：遵循“國家一企業(yè)一員工”三方需要的原則，建立“五方結(jié)構(gòu)”的國家安全生產(chǎn)管理模式，即國家、政府(行業(yè))、社會(huì)(中介)、企業(yè)(法人或雇主)、工會(huì)(員工或雇員)的“五方結(jié)構(gòu)”，其管理模式為國家監(jiān)督、政府(行業(yè))監(jiān)管、中介服務(wù)、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督。“五方結(jié)構(gòu)”的科學(xué)原則是：國家利益與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的原則；國際慣例與中國國情相結(jié)合的原則；系統(tǒng)化分層管理與全面分類管理相結(jié)合原則。這些原則在2002年正式實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》中得到了基本的體現(xiàn)。將《安全生產(chǎn)法》中所明確的國家安全生產(chǎn)總體運(yùn)行機(jī)制歸納起來包括如下五個(gè)方面。

(i)政府監(jiān)管與指導(dǎo)各級(jí)政府實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)指導(dǎo)的“監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制”?！栋踩a(chǎn)法》第九條明確了政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能，即國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對(duì)全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。而政府的監(jiān)督管理是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與各有關(guān)職能部門(公安消防、公安交通、煤礦監(jiān)督、建筑、交通運(yùn)輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理)專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的體制。國家的安全生產(chǎn)綜合部分和專項(xiàng)管理部門合理分工、相互協(xié)調(diào)。由此，相應(yīng)地表明了我國安全生產(chǎn)法的執(zhí)法主體是國家安全生產(chǎn)綜合管理部門和相應(yīng)的專門監(jiān)管部門。

(2)企業(yè)實(shí)施與保障企業(yè)全面落實(shí)生產(chǎn)過程安全保障的“事故防范機(jī)制”?！栋踩a(chǎn)法》第四條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度，完善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)。第五條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。并在第二章中以較大篇幅，明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位保障安全生產(chǎn)的具體保障措施和責(zé)任意義。

(3)員工權(quán)益與自律從業(yè)人員的權(quán)益保障和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程安全作業(yè)的“自我約束機(jī)制”?！栋踩a(chǎn)法》第六條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員有依法獲得安全生產(chǎn)保障的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)依法履行安全生產(chǎn)方面的義務(wù)。并在第三章中具體明確了員工的八項(xiàng)權(quán)利和三項(xiàng)義務(wù)。

(4)社會(huì)監(jiān)督與參與工會(huì)、媒體、社區(qū)和公民廣泛參與的‘‘社會(huì)監(jiān)督機(jī)制”?！栋踩a(chǎn)法》第七條規(guī)定：工會(huì)依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。第六十四條規(guī)定：任何單位或者個(gè)人對(duì)事故隱患或者安全生產(chǎn)做出違法行為，均有權(quán)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。第六十七條規(guī)定：新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進(jìn)行安全生產(chǎn)宣傳教育的義務(wù)，有對(duì)違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。第六十五條規(guī)定：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)發(fā)現(xiàn)其所在區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位存在事故隱患或者違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為時(shí)，應(yīng)向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)部門報(bào)告。這就規(guī)范了我國的安全生產(chǎn)，發(fā)動(dòng)了四方的社會(huì)監(jiān)督力量，即工會(huì)、新聞、公民和社區(qū)四方。

(5)中介支持與服務(wù)建立國家認(rèn)證、社會(huì)咨詢、第三方審核、技術(shù)服務(wù)、安全評(píng)價(jià)等功能的“中介支持與服務(wù)機(jī)制”?！栋踩a(chǎn)法》第十二條規(guī)定：依法設(shè)立的為安全生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，依照法律、行政法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，接受生產(chǎn)經(jīng)營單位的委托為其安全生產(chǎn)工作提供技術(shù)服務(wù)。中介機(jī)構(gòu)通過咨詢與服務(wù)方式為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)的技術(shù)支持，提高企業(yè)的安全生產(chǎn)保障水平和能力。

在安全生產(chǎn)管理模式中，企業(yè)責(zé)任是最基本的，企業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)既是企業(yè)的歸宿也是出發(fā)點(diǎn)。因此，企業(yè)自我管理和遵守國家法規(guī)是落實(shí)“五方結(jié)構(gòu)，，的關(guān)鍵；強(qiáng)化勞動(dòng)者監(jiān)督意識(shí)和維護(hù)自身職業(yè)安全衛(wèi)生的權(quán)利與義務(wù)是“五方結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)．政府科學(xué)建規(guī)、立法，并依法客觀、公正地進(jìn)行監(jiān)督，則是“五方結(jié)構(gòu)”的保障。